（2019年4月23日）

彭吉新

 

國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部兩部委日前發(fā)布了《關于推進全過程工程咨詢服務的指導意見》（以下簡稱指導意見），在業(yè)內(nèi)得到了廣泛的關注，尤其是各試點企業(yè)更為重視。在試點工作中學習好、理解好、把握好《指導意見》，既涉及深入做好試點工作的走向，也涉及對試點工作成效的評價。筆者想就以下幾個問題，做一些粗淺的解讀，供各試點企業(yè)參考，不妥之處，請批評指正。

  

一、如何解讀《指導意見》中幾個基本概念及互相間的關系

在業(yè)內(nèi)人士耳熟能詳?shù)耐顿Y咨詢（原工程咨詢）、招標代理、勘察設計、工程監(jiān)理、造價咨詢、項目管理等咨詢服務業(yè)態(tài)之外，《指導意見》第一次提出或重申了三大基本概念，也可以稱之為三大新業(yè)態(tài)。但由于這三大基本概念相互關聯(lián)、相互交叉，且《《指導意見》又未對三大基本概念給與定義，這就難免使人覺得，無論在解讀政策的層面，還是在落實政策的層面，都有些糾結或困惑。

 

1、全過程工程咨詢。

全過程工程咨詢的概念，是國務院辦公廳國辦發(fā)〔2017〕19號文件《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》第一次在我國提出的新概念，但并未定義該概念。19號文件指出“要培育全過程工程咨詢”、“培育全過程工程咨詢企業(yè)”。

根據(jù)這一要求，住建部決定在全國部分省市開展全過程工程咨詢的試點工作。這次兩部委的《指導意見》不僅重申了“全過程工程咨詢”這一概念，而且《指導意見》的主題是“推進全過程工程咨詢服務”。在《指導意見》征求意見過程中，不少業(yè)內(nèi)人士曾建議應當對“全過程工程咨詢”予以定義。遺憾的是，《指導意見》未予以定義。 

對于一個新的基本概念、新的業(yè)態(tài)予以準確的定義，有利于明確其發(fā)展方向，有利于制定其發(fā)展目標，也有利于培育市場需求和市場供給。為此，部分試點省份在試點工作中所制定的“全過程工程咨詢服務導則”或“服務指引”，均對“全過程工程咨詢”給予了探索性的定義。兩部委的《指導意見》暫未對“全過程工程咨詢”予以定義，業(yè)內(nèi)雖感遺憾，但可以解讀為兩部委制定政策的一種慎重。

我省試點企業(yè)在試點工作中可依據(jù)省住建廳發(fā)布的《陜西省全過程工程咨詢服務導則（試行）》執(zhí)行。這里特別需要強調(diào)的是，全過程工程咨詢必須包括工程建設項目的決策階段咨詢服務。沒有決策階段咨詢服務的全過程工程咨詢，是一個過程不全的“全過程”！

 

2、投資決策綜合性咨詢。

投資決策綜合性咨詢這一概念，是《指導意見》第一次提出的新概念。與投資決策綜合性咨詢相對應，還提出了綜合性工程咨詢單位這一概念。由于《指導意見》并未對投資決策綜合性咨詢及綜合性咨詢單位明確定義，在實際工作中就可能出現(xiàn)不同的解讀。

筆者覺得，對于投資決策綜合性咨詢這一概念，可從服務內(nèi)涵與服務提供方式兩個角度來解讀。從服務內(nèi)涵的角度，可解讀為“新概念、老內(nèi)涵”。所謂“新概念、老內(nèi)涵”，大家知道，投資決策咨詢，作為工程建設項目投資決策的必經(jīng)程序，已歷經(jīng)30多年。無論國有投資項目，還是社會投資項目，其決策者在決策過程中，為了實現(xiàn)決策的科學化，一直十分重視投資決策咨詢。但明確將“投資決策咨詢”稱之為“投資決策綜合性咨詢”，《指導意見》是第一次，故解讀為新概念；投資決策咨詢服務的內(nèi)涵，《指導意見》并沒有提出實質(zhì)性的改變或提升，故可以稱之為老內(nèi)涵。從服務提供方式的角度，可解讀為“老內(nèi)涵、新方式”。

所謂“老內(nèi)涵、新方式”，是講《指導意見》對咨詢服務的提供方式進行了規(guī)范，指出了“投資決策綜合性咨詢服務可由工程咨詢單位采取市場合作、委托專業(yè)服務牽頭提供，或由其會同具備相應資格的服務機構聯(lián)合提供”，這是一種市場化、系統(tǒng)化、綜合性的新型服務提供方式。突出投資決策咨詢的市場化、系統(tǒng)化、綜合性，有利于解決以往普遍存在的碎片化咨詢服務，有利于提高投資決策咨詢的服務質(zhì)量與水平。

 

3、全過程咨詢。

全過程咨詢這一概念，也是《指導意見》第一次提出的新概念。“全過程咨詢”與“全過程工程咨詢”這兩大概念，是業(yè)內(nèi)外人士都容易混淆的兩大概念。兩部委在《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》中，又提出一個“全過程咨詢”的概念，尤其是關于“以工程建設環(huán)節(jié)為重點推進全過程咨詢”的要求，無論其主觀愿望是什么，其客觀效果無疑是繼續(xù)維持對工程建設項目從投資決策到項目建設一個完整過程的分割。

《指導意見》既未對上述三大基本概念及其所對應的業(yè)態(tài)予以定義，也未對其相互之間的關系予以明確。 

筆者覺得，在試點工作中我們可以這樣來解讀：全工程工程咨詢?yōu)槭袌霭l(fā)展的戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略目標，是當下既要積極培育市場需求，更需要精心打造市場供給能力，大力培育、大力推進的創(chuàng)新型的新業(yè)態(tài)；而投資決策綜合性咨詢和全過程咨詢，則是對現(xiàn)有投資咨詢（原工程咨詢）以及勘察設計、招標代理、工程監(jiān)理、造價咨詢、項目管理等業(yè)態(tài)，在橫向?qū)I(yè)性咨詢進行整合，在豎向按照工程建設項目的決策與實施兩大階段，帶有一定過渡性的兩個整合型的新業(yè)態(tài)。

 

二、《指導意見》對我省深入開展全過程工程咨詢試點工作的意義和作用

《指導意見》的發(fā)布，對我省正在開展的全過程工程咨詢試點工作，必將起到積極的引導和促進作用。具體可從以下幾點來解讀： 

1、推進全過程工程咨詢成為兩部委的共識，有利于加大試點工作的力度。

兩部委共同發(fā)布《指導意見》，共同推進全過程工程咨詢服務發(fā)展，表明兩部門認真貫徹落實國辦發(fā)〔2017〕19號文件，“培育全過程工程咨詢”、“培育全過程工程咨詢企業(yè)”的共識與決心。大家知道，在國辦發(fā)〔2017〕19號文件發(fā)布后不久，住建部即確定部分省市開展全過程工程咨詢試點工作，并公布了一批試點企業(yè)，還陸續(xù)增加了試點省份，試點工作也取得了一定的成效?，F(xiàn)在兩部門共同認可了全過程工程咨詢這一新的市場需求，共同認可了全過程工程咨詢這一創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)，無疑是對試點工作的最充分的肯定與支持，無疑會進一步加大試點工作的力度。

 

2、強調(diào)“示范項目的引領作用”與“培育一批全過程工程咨詢骨干企業(yè)”，有利于增強試點工作的效果。

試點不是做過場，不是擺花架子，而是要通過不斷探索，總結出可操作、可復制、可實實在在為工程建設項目提供高質(zhì)量咨詢服務的好經(jīng)驗、好典型，發(fā)揮起引領作用。在這里，“示范項目的引領作用”就是培育全過程工程咨詢的市場需求，“培育全過程工程咨詢骨干企業(yè)”就是培育市場的供給能力。推進全過程工程咨詢，在目前我們既應看到市場需求不足，更應看到供給能力不足。所謂能力不足，主要是指目前還十分缺乏能夠擔當全過程工程咨詢的復合型人才。

  

3、兩部門共同實施優(yōu)化市場環(huán)境，有利于試點企業(yè)大膽探索。

推進全過程工程咨詢，就是推進建立一種創(chuàng)新型的新業(yè)態(tài)。猶如任何一種新生事物在成長過程中會遇到阻力、遇到挑戰(zhàn)一樣，全過程工程咨詢的試點工作，也必然會遇到各類問題與麻煩，有兩個部門共同為試點保駕護航，無疑會增強試點工作的決心、耐心、恒心與信心。

 

三、我省繼續(xù)深入開展全過程工程咨詢試點工作的幾個問題

我省的試點工作在省住建廳指導下正在有序向前推進，日前省住建廳公布了第二批試點單位，試點工作將會在更廣的范圍繼續(xù)深入。在認真學習貫徹《指導意見》，深入推進試點工作中應注意解決好以下問題。

1、依據(jù)哪種業(yè)態(tài)來選擇試點項目？

《指導意見》提出了“全過程工程咨詢”、“投資決策綜合性咨詢”和“全過程咨詢”三種新業(yè)態(tài)，在試點工作中依據(jù)哪種業(yè)態(tài)選擇試點項目，既是試點企業(yè)必須面對的問題，也是政府主管部門與行業(yè)協(xié)會應當高度重視的問題。

筆者覺得，三種新業(yè)態(tài)中，只有“全過程工程咨詢”，才是最需要通過試點，認真探索，不斷創(chuàng)新，精心培育的一種創(chuàng)新型的新業(yè)態(tài)?！巴顿Y決策綜合性咨詢”與“全過程咨詢”兩種業(yè)態(tài)，屬于對現(xiàn)有投資咨詢、勘察設計、招標代理、工程監(jiān)理、造價咨詢、項目管理，進行適度專業(yè)性整合即可形成的一種整合型新業(yè)態(tài)。筆者建議，無論試點企業(yè)自行選擇試點項目，還是政府相關部門推薦試點項目，都應當依據(jù)“全過程工程咨詢”這一創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)來選擇、確定試點項目。而決不應當以“投資決策綜合性咨詢”與“全過程咨詢”兩種整合型新業(yè)態(tài)來選擇試點項目。

 

2、試點項目的試點工作起點放在哪里？ 

“全過程工程咨詢”與“全過程咨詢”這兩種新業(yè)態(tài)，業(yè)內(nèi)外人士都還處在了解和熟悉的過程之中，往往容易混淆。兩大基本概念，兩大不同的業(yè)態(tài)，卻僅僅只有“工程”兩字之差?！吨笇б庖姟访鞔_指出，“鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式”，“咨詢單位可根據(jù)市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合”，“鼓勵和支持咨詢單位創(chuàng)新全過程工程咨詢服務模式，為投資者或建設單位提供多樣化服務”。這就是告訴我們，選擇試點項目的同時，必須選擇試點工作的起點。

各試點單位應當站在“全過程工程咨詢”這一創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)的高度，以工程建設項目的策劃咨詢作為試點工作的起點。這里所言項目策劃咨詢，一般可包括為投資人或建設單位編制或者評估預可行性研究報告、可行性研究報告、設計任務書等咨詢服務。項目策劃咨詢，這才是一個工程項目建設全過程的起點。要想進行全過程工程咨詢的試點，試點工作的起點就應當放在這里。

這樣的起點，對于多數(shù)試點單位必將是一種挑戰(zhàn)。我省兩批試點企業(yè)中，除工程設計企業(yè)與部分造價咨詢企業(yè)或多或少參與過項目策劃外，工程監(jiān)理及項目管理等企業(yè)，參與項目策劃等投資決策咨詢是目前突出的短板。筆者建議，所有試點企業(yè)都應當本著“揚長補短”的原則，勇敢地迎接挑戰(zhàn)，選擇從項目策劃咨詢開始，作為自己在試點項目試點工作的起點。

3、試點企業(yè)如何提供全過程工程咨詢的服務清單？

《指導意見》從培育全過程工程咨詢市場需求的角度指出，“鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務市場化發(fā)展”，“要從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段服務組合或同一階段不同類型咨詢服務組合”，同時又從培育市場供給能力角度指出，全過程工程咨詢單位應當“培育綜合性多元化服務及系統(tǒng)性問題一站式整合服務能力”。這就告訴全過程工程咨詢試點企業(yè)，向試點項目提供全過程工程咨詢服務清單，兩部委既沒有劃邊界、定框框，更沒有強制規(guī)定應當做什么、不得做什么，這就給了試點企業(yè)很寬松的市場環(huán)境。

只要你有能力提供（包括和具有相應服務能力的其他咨詢單位聯(lián)合提供）的服務清單，你就大膽地提。在具體操作層面，你既可以參考省住建廳陜建發(fā)〔2019〕1007號文件所印發(fā)的《陜西省全過程工程咨詢服務清單》來提供，也可自行提供。 

 

4、試點企業(yè)要不要認真制定試點方案？

第一批試點企業(yè)中已有不少企業(yè)在開展試點工作以來，陸續(xù)制定了企業(yè)層面的試點方案和項目層面的試點方案，促進了試點工作的有序進行。

筆者覺得，試點方案對于試點工作至關重要。第一批試點企業(yè)還未制定試點方案的，建議抓緊制定，已經(jīng)制定但不夠完善的應當抓緊完善；第二批試點企業(yè)應當將制定企業(yè)層面的試點方案作為試點工作的起點，并依據(jù)企業(yè)層面的試點方案抓緊落實試點項目，有了試點項目，再會同項目的投資人或建設單位，共同制定項目層面的試點方案。試點項目的試點方案，試點企業(yè)會同委托人共同制定十分重要。

全過程工程咨詢這種創(chuàng)新型的新業(yè)態(tài)，必須由委托方與受托方共同培育，包括共同承擔相應的風險，才能促進其順利發(fā)展、健康成長。

 

5、如何評價試點工作的成效？

開展全工程工程咨詢試點工作，目的是探索可操作、可復制、可推廣的經(jīng)驗，培育全過程工程咨詢這種創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)的成長。評價試點工作的成效，不能急功近利，不能浮躁，不是試點項目的多少，也不僅僅是為委托方省了多少投資，更不是試點時間的長短。筆者建議要從三個方面進行評價試點成效：

（1）要出政策。

是否形成了有利于全過程工程咨詢這種創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)成長的營商環(huán)境，是衡量試點工作成效的第一位指標。

筆者覺得，開展全過程工程咨詢試點工作，是試點地區(qū)和試點企業(yè)的共同使命、共同責任，考核試點工作的成效，既要考核試點企業(yè)的作為，又要考核試點地區(qū)政府部門的作為。就一定意義上講，營商環(huán)境的優(yōu)化是全過程工程咨詢試點成敗的關鍵。

從試點進展情況看，以下政策性問題亟待解決：

第一、全過程工程咨詢作為一種創(chuàng)新型新業(yè)態(tài)，應當依據(jù)《指導意見》關于“放開市場準入，加快咨詢服務市場化進程”的要求，淡出行政許可性的市場準入，改由市場需求認可，各執(zhí)法、執(zhí)紀機關應當予以支持；

第二、依據(jù)《指導意見》關于“鼓勵和支持咨詢單位創(chuàng)新全過程工程咨詢服務模式，為投資者或建設單位提供多樣化服務”的要求，且考慮到選擇智力咨詢服務提供單位，不同于一般的貨物采購與工程的施工招標，政府投資項目和國有企業(yè)投資項目選擇全過程工程咨詢單位，應通過競爭性談判擇優(yōu)確定，而不是程序化的公開招標。招標投標的執(zhí)法、執(zhí)紀機關不能簡單化地看是否公開招標來評判其對與錯； 

第三、服務費用的約定，應當依據(jù)《指導意見》關于全過程工程咨詢單位“通過為所咨詢的工程建設后運行增值來體現(xiàn)其價值，禁止惡意低價競爭行為”的要求，按所提供的服務內(nèi)涵、服務深度、服務水平，由服務合同約定。政府投資項目和國有企業(yè)投資項目，其全過程工程咨詢服務合同一旦由雙方約定，財政、審計、紀檢等執(zhí)法、執(zhí)紀機關應當認可。

（2）要出示范項目。

試點工作中能否涌現(xiàn)一批示范項目，是衡量試點工作成效的主要標志。示范項目的經(jīng)驗，必須符合《指導意見》所指出的“從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合”的要求，應當是能操作、能復制、能推廣的經(jīng)驗。示范項目應當本著“寧缺勿濫”的原則進行培育、總結與推廣。

 

（3）要出骨干企業(yè)。

《指導意見》指出，“通過示范項目的引領作用，逐步培育一批全過程工程咨詢骨干企業(yè)”。是否形成了若干家全過程工程咨詢骨干企業(yè)，是衡量一個地區(qū)開展試點工作成效的一項綜合性指標，這比培育示范項目需要更長的周期，需要更艱巨的探索，因而不能急功近利。

 

（4）要出服務標準。

《指導意見》指出，“咨詢單位要建立自身服務技術標準、管理標準”。是否能夠?qū)⑹痉俄椖康慕?jīng)驗，提升為服務標準，既是鞏固試點成果的要求，也是試點企業(yè)拓展全過程工程咨詢的必然選擇。試點企業(yè)制定服務標準應當站在工程建設項目全生命周期的高度，全面融合、提升現(xiàn)有的投資咨詢、工程設計、造價咨詢、工程監(jiān)理、招標代理、項目管理等服務內(nèi)涵，實現(xiàn)一體化、系統(tǒng)性、一站式服務。